何止高雄，全台「北漂」40年嗎？（下）

 

上篇文章比對近四十年來六都、新竹縣市及全台的人口總數、成長率變化，可以發現，台灣人口呈現向北部、向大都會集中的趨勢是不爭的事實。不過上篇文章依然留下兩個問題，下篇文章將從這兩個問題開始。

 

首先，遷移的人口並不是漫無理由地「向北」移動。桃園市成為雙北地區過飽和人口的去處，而高雄市在人口成長趨緩後，鄰近的台南市人口卻沒有因此增長。其次，何以新竹縣市和台中市，這兩個算不上北部的縣市，近年來可以持續維持僅遜於桃園市的人口增長。

 

眾所皆知，以出口貿易為主要經濟成長動能的台灣，決定人口成長及遷移的重要因素－如果不是最重要的話－就是產業發展帶來的就業機會。

 

轉型產業政策　帶來大量就業人口及都市發展

 

在從傳統農業社會逐漸轉型現代工業社會時，一如國、高中歷史課本提及的，依序經歷了進口替代、出口擴張、十大建設，最後再到科學園區等不同產業政策時期。這些時期裡的產業政策落腳何方，往往會為當地帶來大量的工業就業人口，以及伴隨而來的都市發展。

 

1960年代中期的出口擴張政策，先後在高雄前鎮、楠梓以及台中潭子設立加工出口區，帶動高雄市和台中市第一波人口快速增長。今年6月公視播出，由鄭文堂執導、改變自楊青矗小說「工廠女兒圈」的「奇蹟的女兒」，講述的正是這一段歷史。

 

到了1970年代中期，十大建設開啟重工業發展。中鋼、中船（今台船）及中油仁大及林園煉油廠，在政策指示下落腳高雄，進一步推升高雄市的就業人口及經濟繁榮。只不過，這也造成延續至今難解的空污及其他環保、公安問題。此外，台中港及蘇澳港的開闢，使出口貿易擺脫依賴基隆港及高雄港而吞吐量不足的窘境，其中台中港配合廣大腹地，也增加出口工業的競爭優勢。

 

1980年新竹科學園區成立，奠下台灣成為科技王國的重要基礎。一直到現在，竹科仍是台灣科技業重鎮，帶動的都市發展也從新竹市擴張到竹北，來到竹科一帶謀職的外來人口至今仍然源源不斷。

 

新竹人口之所以維持平盤不墜　竹科創造的高產值及大量就業機會是主因

 

這個現象，可以從六都與新竹縣市的人口成長率曲線圖得到印證。扣除升格效應帶來桃園市近兩年人口成長率暴增，六都的人口成長率，總體趨勢都隨著全國人口成長率一同下滑，只有新竹縣市自1978年至今，40年始終維持0.5%到1.5%，甚至在少子化嚴重的近幾年，仍與台灣人口快速成長的1980年代前後相差無幾。

 

簡而言之，在少子化的今日，新竹縣市人口成長率曲線的走勢，可以異於逐漸下降的全國及其他各縣市、獨自維持平盤不墜，竹科創造的高產值及大量就業機會，絕對是主因。

 

不過，政府不是沒有想要複製竹科的成功模式，南部科學園區於1996年動土、2001年又先後開發台南二期與高雄路竹園區；中部科學園區也在2003年和2006年分別開發台中園區與后里園區。然而，由於產業群聚效應，以及發展的路徑依賴，竹科依然是高科技業核心中的核心，南科與中科的產值與就業機會至今還是望其項背。

 

近半年來，因美中貿易戰而計畫返台投資的電子業台商，在尋覓廠址時仍偏好竹科一帶。倘若竹科土地成本過高，多數廠商會依距離遠近，優先考慮中科，最後才是南科。這正是為什麼南科設立時間早於中科，但近二十年來發展卻相去無幾，同時也是台南、高雄在2000年代後的人口成長率，不如台中市的部份原因，且無形之中，更加強人口向北集中的趨勢。

 

人口成長不均責任在中央　而非地方政府

 

粗略回顧台灣產業政策史後，回到人口成長分布的討論前，有個重要的小結必須在此提出 ── 即，無論是哪一個年代，台灣主要產業政策的主導者一向是中央政府──加工出口區的管理權責屬於經濟部加工出口區管理處，中鋼、中油及台船同屬經濟部管轄的國營企業，台中港和高雄港的主管機關是交通部港務局（今分拆為航港局與國營事業台灣港務公司），各科學園區的主管機關也科技部下屬的各科學園區管理局。

 

既然，四、五十年來，台灣各時期的產業政策一向為中央政府主導，而產業政策又是各時期人口遷徙與成長分布變動的主因，那麼台灣的人口成長不均，顯然主要取決於中央政府，而非單一縣市在十幾、二十年的時間能夠改變的。

 

簡而言之，若真要追究「北漂」現象，全台人口成長不均的主要責任，那絕對是這四、五十年來的中央政府，而非各地的地方政府。更何況，中央政府不僅主導產業政策，決定地方的就業機會與都市發展，其本身坐落的台北市，也長年匯聚大量的商業、金融、行政及高等教育等無形的資源，使其不需要承受產業政策帶來的副作用，諸如空污、水污、徵地等等，就可以享有高度發展、快速成長的都市。

 

是故，將「北漂」作為地方選戰的焦點，根本是搞錯方向炒作。因為台灣人口成長的分布不均，始終都是一個全國的現象，需要用全面性的觀點去看待、分析，才能夠提出解方。以本文起始的高雄為例，從早期加工出口區、高雄港及中鋼中油等重化工業帶動高雄的發展，到近幾年只剩下南部科學園區的路竹園區，中央政府主導的產業政策後繼乏力，才是高雄市人口成長停滯不前的主因。

 

中央政府應負責　以理性可行方式解決人口成長不均

 

也因此，蔡政府上台以來，便積極與高雄市政府加速開發南部科學園區橋頭園區，希望將因為竹科、中科飽和而需地的廠商引導到高雄，此外，也配合綠能產業，在興達港設置風機工程的海洋科技專區。除了大力加碼產業政策，在提升生活品質方面，高雄市政府近幾年的成果有目共睹、無需贅言。

 

人口成長分布不均，是現今世界各國普遍面對的問題。「北漂」概念的來源－中國，就面臨大量農村人口往「北上廣深」湧入的困擾，而日本也有人口過度集中東京都首都圈的煩惱，甚至第二大城市大阪府，也像高雄市一樣出現人口成長趨緩、乃至於負成長的問題。

 

因此，無論產業政策的國內因素，或經濟全球化、高科技化、後工業化的國際因素，人口成長不均的成因，都是國家級議題，不是任何單一地方政府能獨自面對、完全承擔。而包含台灣在內，面對此一問題的世界各國，至今也沒有找到一個確切的政策解方，無論採取威權管制手段的中國，或大力推行地方創生的日本，以及現正調整產業政策的台灣，同樣都沒有百分之百的把握成效將會如何。

 

但無論如何，理性、務實地分析問題，才有可能提出合理、可行的應對方案，訴諸煽情式或幹話式的批評與天馬行空的提案，除了博取目光，並不能解決任何問題，只會徒留笑柄。而要政府負起責任以理性、可行的方式解決困境，選民無疑必須在選舉中，作出理性、可行的選擇──終究，民主體制的重要正在於，權力在選民手中，而責任也是。如果認為人口成長不均是個嚴重的問題，那難道不該選出一個嚴肅面對這個問題的政府嗎？

 

 

 (示意圖製作－放言視覺設計部 蘇佳恬)