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台灣有必要改採內閣制嗎?
2019.01.14
11:15am
/ 汪浩
自1996年大選以來,在中華民國現行憲政體制下,台灣實際上實行的是總統制,不是什麼「雙首長制」。行政院本質上是直選總統的政策和意志的執行機構,而總統也應該就行政院的施政,向選民直接負責。

 

近日,針對於台灣憲政體制應該是總統制、內閣制還雙首長制的爭議,前總統陳水扁公開主張:「修憲改為內閣制,是蔡英文總統可以歷史留名的大好機會」。其實,民主憲政體制,美國式的總統制或英國式的內閣制,世界上各有不少民主國家採用。總統制和內閣制各有利弊,並無明顯優劣之分,關鍵看每個國家的歷史文化緣源和配套的法治建設。

 



內閣制絕不比總統制更穩定

 

中華民國台灣自1950年以來,實際上一直實行總統制,一般選民對英國式內閣制並不了解。英國式內閣制有幾大特點:

 

  1. 國會有上下兩院而下院擁有議會主權,內閣由女王根據下院多數決議任命,內閣向下議院負責。

 

2.內閣由下議院多數黨領袖擔任首相並組閣,閣員幾乎都是民選的下議院議員,一般閣員人數約下議員總數5%。首相隨時可以對內閣進行改組,事實上,英國首相幾乎每年夏天都會改組內閣。

 

3.大選間隔不得超過五年,但首相都會選擇他/她認為對自己連任最有利時機提前解散下議院大選。

 

  1. 內閣因下院多數反對某一重大議案而隨時可能倒台,如果下院多數通過對內閣的不信任案,首相就要被迫解散下院,提前大選。所以,英國內閣沒有任期保證,但首相可連選連任,沒有屆數限制。

 

  1. 如果下議院是多黨而沒有一黨過50%席位,最大黨只能與小黨聯盟組閣,則內閣極不穩定。

 

  1. 內閣定期召開內閣會議,象徵性地討論政府重要政策以及做出決定。內閣有眾多委員會,各委員會關注不同的政策領域,特別是那些橫跨多個部、需要協調的政策領域。實際上,每週的內閣會議傾向於資訊的交流和日常政治問題的大致討論;而主要的決定由內閣委員會或常常由首相和某個部長二人商定。

 

  1. 英國國會制度中,由於內閣成員是從議員中選出的,行政部門與立法機關不分離。因此,行政部門往往支配立法機關。日本、德國的內閣制同英國內閣制差別不大。總之,內閣制絕對不比總統制更穩定,總統制下的總統有固定任期保證,內閣由總統任命,向總統負責。

 

台灣現行總統制:總統應就施政直接向選民負責

 

自1996年大選以來,在中華民國現行憲政體制下,台灣實際上實行的是總統制,不是什麼「雙首長制」。因爲只有總統是直選的,而行政院長和各部部長都是由總統任命,不需經立法院同意,也可被總統隨時撤換,院長和部長沒有任期保證,行政院長只是總統的首席部長而已。但是,正副司法院長、監察院長、考試院長都是由總統提名,經立法院同意,有任期保證的,他們與行政院長不同。所以,行政院本質上是直選總統的政策和意志的執行機構,而總統也應該就行政院的施政,向選民直接負責。

 

在中華民國現行憲政體制下,蔡英文總統要對選民負責,協調好行政部門對經濟民生政策的制定、執行、辯護,建議蔡總統恢復府、院、黨、黨團的四方非正式會談。蔣經國總統任內,每週有總統經濟會談,召集行政院長、各經濟相關部長和央行總裁會談和協調經濟政策,這是很好的做法。也建議蔡總統模仿美國總統,在府內建立總統經濟顧問辦公室,提出宏觀經濟政策建議,幫助總統協調和辯護府院的經濟政策。

 

台灣總統與行政院長關係問題,並不是總統制或內閣制的利弊問題,而是選民和政治人物對總統制的實質認識不夠的問題。現行中華民國憲法幾經增修還留有「行政院為國家最高行政機關」一句,讓人誤解總統與行政院的關係,其實總統與行政院長關係可以通過大法官會議釋憲來澄清,不必通過修憲將總統制改爲內閣制來解決。誰說內閣制一定會比總統制更好,更適合台灣呢?

 

 

示意圖製作-放言視覺設計部 蘇佳恬、鄭羽彤

 

汪浩
自由撰稿人,牛津大學國際關係學博士,著作《意外的國父》、《冷戰中的兩面派》。
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