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【政軍杰論】《八一七公報》早已形同具文
2019.09.23
12:23pm
/ 吳明杰
雷根在備忘錄中提到的內容,簡要來說,一是中國必須和平解決兩岸問題,二是美國對台軍售須視兩岸軍力平衡而為。也就是說,如果中國和平解決兩岸分歧,《八一七公報》關於美國同意逐步遞減對台軍售質量的內容,才有可能發生。

 

前白宮國家安全顧問波頓(John Bolton)在八月底突然去職前,解密一份由前美國總統雷根針對1982年美中《八一七公報》的機密備忘錄檔案,意外讓外界得知,原來被北京視為可用於斬斷美國對台軍售的《八一七公報》,其實早已形同具文。

 



如果再比對這份公報簽署後37年來美國對台軍售的實際發展,更顯示《八一七公報》在美國對台軍售政策上根本未曾發生任何影響力。

中美兩國繼《上海公報》、《中美建交公報》,在1982年簽署了名為《中美就解決美國向台出售武器問題的公告》的第三份公報,也就是《八一七公報》。美國在公報中表示向台灣出售的武器在性能和數量上,將不超過中美建交後近幾年供應的水準,同時也準備逐步減少對台灣武器供售。

 

《八一七公報》備忘錄:和平解決兩岸分歧 才會逐步遞減軍售

 

但據波頓解密的白宮機密文件卻顯示,就在簽署《八一七公報》的8月17日當天,當時的美國總統雷根(Ronald Reagan),還另以密件方式發給時任國務卿舒茲(George P. Shultz)和國防部長溫伯格(Caspar Weinberger)一份備忘錄,而這份備忘錄的內容,才是美國政府在對台軍售政策實際上秉持的規範和原則。

 

雷根在備忘錄中提到的內容,簡要來說,一是中國必須和平解決兩岸問題,二是美國對台軍售須視兩岸軍力平衡而為。也就是說,如果中國和平解決兩岸分歧,《八一七公報》關於美國同意逐步遞減對台軍售質量的內容,才有可能發生;至於美國對台軍售武器的性能和數量,完全取決於中國的軍事威脅,而台灣的防衛能力,也必須保持等同中國軍力的水準。

 

若進一步比對《八一七公報》簽署後37年來,美國對台軍售的實際發展,更可發現,雷根之後歷來的美國政府,無論是民主黨或共和黨執政,基本上對台軍售遵循的原則,都符合雷根在這份備忘錄中所規範的方向,而非《八一七公報》所提將減少對台軍售的可能狀況。

 

其實就算這份雷根總統的《八一七公報》備忘錄未解密曝光,觀察過去美國對台軍售發展史,同樣可以看出,華府一向依循三項原則作為軍售決策依據:第一是衡量兩岸軍力平衡;第二是國際市場是否競爭軍售;第三是台灣是否已經研發成功相關裝備。

 

美方長期恪守兩岸軍力平衡原則

 

其中衡量兩岸軍力平衡原則,長期以來一直美國對台軍售最優先的決策考量,和雷根在《八一七公報》備忘錄中所強調的不謀而合。而這項原則,其實也不是從雷根政府才開始,而是早在1949年國府來台、兩岸分治後,美方對於蔣介石政府的軍事援助,就已經形成這項決策慣例,美國政府當時採取這項原則的考量,是因為兩岸只要達成軍力平衡,一方面可嚇阻中共軍事入侵台灣,二方面則可避免台灣在軍事上主動攻擊中國(反攻大陸)。

 

1950年代初期,原本撤退來台的國軍,軍力一度還保持部分優勢,但共軍後來在蘇聯協助下,軍力也開始成長,甚至威脅台灣;1950年因韓戰爆發,美國總統杜魯門直接下令第七艦隊協防台灣,並加大協訓國軍以抗衡共軍,在1951到1954年期間,就直接軍援台灣近一億三千萬美元,其中包含657架軍機和數十艘艦艇。

 

後在1954年雙方更簽署「中美共同防禦條約」,透過美軍直接進駐台灣讓台海軍力達成平衡,讓台海情勢維持了25年的相對穩定。後來台美在1979年斷交,美軍撤離台海,美國對台軍援轉為對台軍售,但華府仍以兩岸軍力平衡原則作為維持台海安全的重要依據。

 

其後以此原則的對台軍售案不勝枚舉:像是在1996年台海危機後,美方認為台灣已面臨共軍導彈威脅,決定售台長程預警雷達和愛國者防空飛彈;後來解放軍因採購蘇愷27戰機,從俄羅斯獲得射程可達100公里的R-77中程空對空飛彈,美國隨後也宣布售台200枚可配掛F-16戰機的AIM-120C中程空對空飛彈。

 

2001年小布希政府宣布售台八艘柴電潛艦、四艘紀德級驅逐艦和12架P-3C反潛機,則是因共軍從俄羅斯採購獲得基洛級潛艦、現代級驅逐艦,對台灣海防造成威脅。而2015年川普政府首度對台軍售案,包含AGM-88B反輻射飛彈,則是因解放軍從俄羅斯採購S-400防空飛彈;另也售台MK48重型魚雷,則是因為共軍潛艦、水面艦數量遽增,加上遼寧號航母出海開始遶台。

 

今年同意的F-16V戰機對台軍售案,當然也是顧及兩岸軍力平衡,特別是近年共軍包含國造殲10C、殲16陸續服役,並向俄羅斯購得蘇愷35戰機,美國才會出售台灣性能堪稱四代半頂級的F-16V戰機因應;當然,以兩岸軍力平衡原則推測,美方可能評估共軍的殲20匿蹤戰機實際對台威脅仍有限,否則就會直接售台F-35B匿蹤戰機了。

 

中國不放棄武統威脅 才是問題的始作俑者

 

總結來說,美國對台軍售近40年來,歷任政府幾乎未受《八一七公報》的約束,反而都是依據雷根總統的機密備忘錄指導,先在戰略上的政治層面評估,中國是否有意和平解決兩岸問題;其次在軍事上審視,兩岸軍力是否平衡而做出對台軍售的決定。若從近年來美國對台軍售武器的性能和數量都持續提升來看,《八一七公報》其實早已形同具文,而這也正可能是波頓為何要將雷根的《八一七公報》機密備忘錄解密的原因。

 

特別是,中共從未放棄武力犯台,現今更變本加厲一天到晚高喊要武統台灣,經常直接以武力相向威嚇。因而對美國來說,雷根當年要求《八一七公報》落實須以「中國和平解決兩岸問題」的政治前提也跟著消失,美方又何須遵守《八一七公報》。而讓《八一七公報》作廢的始作傭者,不正是中國自己?因此關於美國對台軍售,不知北京還有什麼理由好拿《八一七公報》出來抗議的。

 

 

示意圖製作-放言視覺設計部 傅建文

 

吳明杰
中山大學政研所碩士,曾任自由時報政治組副召集人、中國時報撰述委員、壹週刊資深記者,現為自由作家。
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