讀者投書｜美國聯邦精神的基石：選舉人制度，是否真的不合時宜？

這兩天全台灣都非常關心美國的大選，不過目前看起來，結果應該不會那麼快塵埃落定，川普陣營很可能會訴諸最高法院以圖改變選舉結果。事實上，昨天的投票結果在法律意義上還不代表真正勝選，要待12月14日各州選舉人投下選舉人票，並在1月由國會確認後，新總統才會正式產生。而這中間的兩個多月會發生什麼樣的動盪？這是目前為止最值得擔憂的地方。

在這次觀察選舉的過程中，筆者看到許多對於選舉人制度的批評，認為這樣的制度不合時宜，也不能傳達民眾真正的選擇。這樣的聲音在2016年川普輸了普選票、靠關鍵州的選舉人票擊敗柯林頓時大量出現。

近十年來，某些民主黨執政的州份開始組成「全國普選票州際協定」（National Popular Vote Interstate Compact），也就是規定簽署州的選舉人票必須投給在全國普選票數勝出的候選人。目前為止，這個協定的簽署州還沒達到其規定生效的一半選舉人票數，一但真的生效，等於是對《美國憲法》的直接挑戰，勢必會掀起一場大風暴。

在進一步討論選舉人制是否真的不合時宜前，我認為有必要「政治科普」一下選舉人制的形成背景以及制訂精神。

許多人看美國會有一個誤解，認為她就是一個超級大國，事實上，應該要以「50個國家的聯盟」來理解。美國起源於英國在北美所劃設的13個殖民地，而獨立運動的起因，正是因為英國連年征戰，向殖民地徵重稅、高壓統治。換句話說，擺脫大政府管治是美國的原始立國精神，所以獨立初年，13個殖民地才會僅組成鬆散的「邦聯」(Confederate)，不願受到一個強力的中央政府控制，各州對境內事務有絕對的自主權，幾乎等同於13個獨立國家。

美國歷史上曾存在兩部憲制文件：1776年開始起草的《邦聯條例》(Articles of Confederation and Perpetual Union)，以及我們今日熟知、在1789年才獲13州中的9個州通過生效的《美國憲法》。這兩者之間的思維轉變以及起草過程，是我們理解美國政治制度的重要歷史脈絡。

1787年，美國獨立已11年，《邦聯條例》也已經生效10年。然而各州開始注意到，過度鬆散的邦聯無法解決他們共同面對的問題，依然需要一個類似中央政府的機關來統一各州間的貨幣、度量衡、外交等需求，因此各州代表決定聚集在費城商討國家體制的進一步改革，最後成果就是《美國憲法》以及聯邦制度。

在費城會議召開時，對於聯邦的領導人該如何產生出現了非常大的辯論，人口多的大州主張普選，而人口少的小州認為如果單純數人頭會被邊緣化，因此極力反對。換句話說，這其實是邦聯蛻變至聯邦的過程中，關於「州權」與「聯邦權」的一場大辯論。小州擔憂普選模式讓大州可以輕易掌握聯邦政府，壓縮自己的獨立空間，也喪失13州彼此平等的精神，這樣不就喪失當初從英國獨立的意義了嗎？只不過是回到另一個「大政府」的統治下罷了。

經歷了數十天的激辯後，各方終於達成共識，創造了獨特的選舉人制度以及參眾兩院的選舉方式。選舉人制可以理解為「公民」與「州」的兩階段投票，讓每個獨立的公民表達自己意見後，做出的結論代表每個州的意志，再讓州選擇彼此共同的領導者，可保障小州不論人口多少，必定有3票的話語權。如此一來，大州希望的公民普選以及小州希望的州權優先都得到了一定程度的保障。

事實上，美國兩院制的選制完全就是按照上述的精神來設計。參議院的英文為Senate，出自古羅馬時代的元老院，每州固定選出2名，由參議員來確保各州之間平起平坐，他們代表州的意志。而眾議院名為House of Representatives，直翻就是「代表們的機構」，固定名額為435名，依照全國人口普查劃分選區，他們所代表的就是每個公民的意志。透過兩院的設計，解決大小州之間權力不對等的問題，而選舉人制也是一樣，只不過行政權的首腦只有一個，因此透過兩階段來實現，看起來比較複雜罷了。

許多人批評美國的選舉人制既古怪又跟不上時代，應該改為當今大多數國家的潮流：公民直選。事實上，這是對於美國先有「邦」才有「聯邦」的立國精神之忽視，也沒有理解美國的國名為何叫「合眾國」(United States) 。要更動選舉人制度前，更該先思考聯邦制度在今時今日美國的意義是什麼？

誠然，美國憲法已經施行超過兩百年，內容確實有許多地方值得以現代的眼光重新商榷，但是選舉制度是不是其中一個呢？縱觀美國修憲的歷史，除了攸關公民個人權利的修正案外，其他修憲案大多是起源於州與聯邦之間權力的界定爭議，例如《人權法案》中的第十修正案（州權保留原則）、限制聯邦司法權的第十一修正案、南北戰爭後解決奴隸問題的第十四修正案都是其中著名的例子。可以看出，州與聯邦之間該如何「和平共處」，始終是美國政治研究與實務上一個永恆、且不會有唯一解的大哉問。而攸關國家由誰領導的選舉人制度，自然難以獲得共識了。

以近數十年的美國政治光譜來說，民主黨有高度城市化、年輕化且不斷增長的趨勢，而共和黨與之相對的，則是嚴重鄉村化、老齡化以及漸漸衰退。尤其川普總統在2016年以輸了普選票卻贏了選舉人票的方式當選，又讓選舉人制度的議題浮上檯面。民主黨人認為他們的票源會不斷擴大，而選舉人制是阻礙他們長久執政的原因，共和黨人則認為，一但修改選舉人制，共和黨數十年內將難以贏得選舉，自然極力反對。

舉個最為極端的例子，人口近4000萬的加州若採用普選，將囊括12%的選票，人口最少的懷俄明州僅有近60萬人，佔人口比例0.17%，卻在選舉人票總數538票中有3票的最低保證，而大部分州贏者全拿的制度讓共和黨較易取得中西部土地廣大卻人口稀少州的選票。從結果來看，放大鄉村影響力、降低少數城市決定國家走向的難易度，某種程度上也有助改善21世紀各國面臨的重要議題：城鄉差距。這個作用是在憲法制定的18世紀所想像不到的，因為現今的政治勢力分佈也不過是20世紀中葉後才開始形成，那麼到了21世紀後半，美國政治又會是什麼光景？屆時是否還會有修改選舉人制的呼聲呢？我們不得而知。

美國的情況，其實是世界各國談論修憲都會面臨的共同問題，包括台灣也是。更動整個國家存在的基石，出發點究竟是為了符合當代的現況？或者是看到這個國家百年後的遠景？如同《中華民國憲法》前言的最後四個字：「永矢咸遵」，憲法之所以為超越其他制度典章的存在，最重要因素就是因為它提供了人類社會超越自身生命限制的永久規則，而我們是否又有權利修改它，改變後代子孫的未來呢？因此關於選舉人制度修改與否，真正的關鍵問題並不在兩個投票結果相左的幾次事件，而是美國從開國以來的聯邦制度，是否到了該成為歷史的時刻？

《美國憲法》的前言是這麼寫的：「我們合眾國人民，為建立更完善的聯邦，樹立正義，保障國內安寧，提供共同防務，促進公共福利，並使我們自己和後代得享自由的幸福，特為美利堅合眾國制定本憲法。」作為全世界第一部成文憲法，制定者們將對後代「自由的幸福」的想像也寫入其中，而他們的後代也確實在20世紀成為了全世界最強大的國度。縱然此時的美國看起來無比分裂且混亂，但我相信《美國憲法》的精神將永存，21世紀的合眾國人民也將為後代自由的幸福做出最好選擇。

（圖片來源：翻攝自福斯新聞）